国防事权改革：为军民融合提供“种子钱”

　　●建立国防事权与支出责任相适应的现代制度，是构建中国特色现代军事力量体系、维护现代国防安全的战略需要

　　●国防事权总体上可以分为中央事权、中央和地方共同事权。明确各级政府在国防事务中的工作职责边界，是改革的核心任务

　　●科学界定国防事权，对民兵预备役、兵役、国防动员等工作责任进行清晰划分，有助于破解国防和经济两大建设“结合部”的资源配置难题

　　这项改革为国防建设带来了什么？

　　——就国防事权和支出责任划分改革与国防大学姜鲁鸣教授一席谈  

　　编者按：2015年12月31日举行的国防部例行记者会上，国防部新闻发言人杨宇军表示，国家有关部门拟于2016年启动国防事权和支出责任划分改革。国防领域事权是如何划分的，事权与支出责任划分存在哪些不适应形势发展的地方，推动这项改革对于促进国防和军队现代化建设发展将会起到什么作用？围绕这一系列问题，记者采访了国防大学军民融合领域颇有建树的姜鲁鸣教授，以及工作在国防后备力量建设一线的同志，帮助大家理解和认识推动国防事权和支出责任划分改革的重要意义。

　　改变“协调工作靠感情”的局面

　　记者：据了解，目前国家有关部门正加紧研究论证，将于今年启动国防事权和支出责任划分改革。请问启动这项改革基于怎样的考虑，主要解决哪些现实矛盾问题？

　　姜鲁鸣：目前，我国国防领域事权和支出责任划分总体上是规范的，但也存在一些问题。一是一些国防事权主体不够明晰。我国国防建设主要属于中央事权，地方政府也有参与国防建设、推动军民融合发展的职责，但有些具体责任并不很明确。二是缺乏稳定的制度保障。目前许多国防建设和推进军民融合发展的重大事宜，还没有摆脱“一事一议一定”的工作惯性，存在着“事完人就散，人走线就断”等问题。总体上看，“协调工作靠感情，解决问题靠关系”的局面还没有根本改变。三是有些国防事权虽然明确，但相应的支出责任不够明确。我国《预算法》虽然原则性地划分了中央和地方间的支出，但对省级以下各级政府之间的支出划分缺乏明确规范，国防建设和军民融合发展事务上的“软约束”问题没有根本解决。四是支出责任明确，但缺乏相应的财力保障。特别是一些涉及跨军地、跨部门、跨行业、跨区域的重大军民融合建设项目，常因缺乏明确、稳定的资金渠道而被束之高阁。显然，这些问题的长期存在，严重影响着国防建设和军民融合深度发展，也制约着我国综合国力的提升。

　　把事权、责任、保障统一起来

　　记者：我们知道，世界发达国家都经历过一个不断改革的过程，才逐渐构建起事权明晰、财权清楚的国防支出体制机制。就我国而言，如何结合国情，建立起国防事权和支出责任相适应的制度？

　　姜鲁鸣：通过改革建立国防事权与支出责任相适应的现代制度，是我们加快推进国防和军队现代化建设的基础工程，也是一块必须啃下的“硬骨头”。对此，党的十八大和十八届三中、四中、五中全会作了全面部署，为我们在国防领域推进中央与地方事权和支出责任划分改革提供了基本遵循。

　　首先要科学界定国防事权。“事”与“钱”的关系好比“竿子”之于“影子”，“竿子”不立“影子”自然不存。可以说，明确各级政府在国防事务中的工作职责边界，是改革的核心任务。确定国防事权，主要应遵循“受益原则”和“效率原则”。受益原则，就是根据各项职责的受益对象和受益覆盖范围，来确定承担该职责的政府级次。国防事权总体上可分为两类：中央事权、中央和地方共同事权。凡是以国家为整体，使全国公民共同受益的职责，属于中央政府的国防职责；凡是全国共同受益而某地方受益程度更为显著的职责，则应划为中央和地方政府的共同职责，如军民融合型基础设施建设等。效率原则，主要考虑由哪一级政府完成国防建设某项职责的投入产出比更高，这实际上是就近、便利原则的体现，地方政府在大多数军民融合领域具有相当突出的优势。科学界定国防事权，能够对民兵预备役、兵役、国防动员、人民防空、交通战备、基础设施贯彻国防要求等各项工作责任进行清晰划分，有助于对各项国防安全供给的水平、标准、支出规模、预期效益等政策制定进行责任划分。

　　合理划定责任后，还要破解“钱的问题”，形成与国防事权相匹配的财力。如果支出责任不到位或错位，事权也就会缺位或错位，政府的国防建设职能就难以实现。财政支出责任界定的一般原则应当是：凡属于政府国防事权范围的事项，必须予以财力保障；属于哪一级国防事权范围内的事情就应由哪一级财政安排支出；涉及中央和地方共同承担的国防建设事务，应由中央地方两级财政安排，并合理划分比例。这就需要调整政府间收入分配关系，协同推进中央与地方事权调整、预算管理体制改革、税制改革，把国防事权、支出责任和财力保障这三者统一起来。

　　为军民深度融合提供“种子钱”

　　记者：推动国防领域事权和支出责任划分改革，无疑将有力地促进国防和军队现代化建设深入发展，这种促进作用将通过什么方式来实现，或者说我们该如何认识搞好这一改革的重要意义？

　　姜鲁鸣：从根本上说，建立国防事权与支出责任相适应的现代制度，是构建中国特色现代军事力量体系、维护现代国防安全的战略需要。无论从信息化战争特点，还是从军民两用技术发展需求、国防动员发展趋势、我国财政实际情况等角度考虑，都迫切要求建立完善这一制度，以有效破解军民分离二元结构，解决经济和国防两大建设“结合部”的资源配置难题。

　　目前，国防建设投资由国防费用列支，经济建设投资由经济建设费用列支，但对于二者交叉、军民融合建设投资则没有设立明确的预算科目和来源渠道。近年来已实施的军民融合建设项目，很多是向政府投资主管部门、财政部门、国防科技工业管理部门等多个部门分头筹集的资金。这种方式往往缺乏稳定性、持续性和不确定性，难以对军民融合建设投资活动的可持续发展形成长期稳固的支撑。

　　只有建立国防事权与支出责任相适应制度，合理区分政府、企业、军队和社会的投资主体责任，才能奠立国防建设和军民融合发展的责任机制与资金保障机制。这不仅可为军民融合提供稳定的政府投资资金来源渠道，建立政府对军民融合投入的长效稳定增长机制，更重要的是有利于形成财政、金融、社会资金等多种形式的资金保障渠道。

　　基于责权明晰基础上的稳定性国防支出，实际上是推动军民融合发展的“种子钱”，是扩大和畅通国防投入配套资金的母金。通过它的聚合作用，能够迅速组合社会资金、金融资源等力量，更好地支持民间资本、民营企业参与国防领域的投融资活动。可见，积极推进国防事权和支出责任划分改革，我们就能为国防建设和军民融合发展注入新活力，为实现强军目标增添现代制度的新动力。

　　一线声音

　　加强专门立法

　　宗先贵（南京陆军指挥学院国防动员系副主任）：从总体上看，国防建设由中央主导，属于中央事权。但从局部看，随着军民融合发展战略的推进，在后备力量、国防动员、兵役保障、军事设施保护等领域，地方政府正承担越来越多的职责，需要进行事权划分。目前，各级政府间的国防事权划分，只有原则性规定，缺少明确的法律规范。应加强国防事权划分的专门立法，在法治框架下明确各级政府的国防事权，做到有法可依。

　　解决现实矛盾

　　刘卫华（山东省军区司令部动员处处长）：从省军区系统来讲，平时工作中确实有很多权责不清、衔接不顺的地方。比如，在征兵工作领域，征兵和兵役登记工作所需经费由省、自治区、直辖市负责开支，由于各地经济发展不平衡、人口基数不相同，“谁出兵多、谁负担重”的问题不同程度存在。还比如，在后备力量建设领域，现行规定明确预备役部队训练设施建设经费、民兵训练基地及武器装备仓库建设经费均由同级人民政府解决，这样以来便出现了“谁编兵多、谁负担重”的问题。再比如，在国防动员领域，目前还没有对各级政府的事权进行明确界定，也尚未从制度上明确地方财政支出对象和项目范围，这样便产生了“谁驻军多、谁负担重”的问题。

　　激发政府活力

　　罗新文（江苏省民政厅安置处副调研员）：推动国防事权与支出责任划分改革，可以有效形成安置合力，使各层级、各系统、各部门的职责定位更加准确、明晰，有效防止推诿扯皮等问题；科学确定各级政府的财政支出比例，进一步强化中央政府的主体责任，可以大大降低地方政府特别是经济欠发达地区财政支出压力，有效解决“出兵越多负担越重”的问题，形成“贡献越大受惠越多”的良性机制，激发基层政府参与和支持国防事务的活力。

　　促进军地协调

　　周云波（湖北省宜昌市猇亭区人武部政委）：对于人武部而言，能够摆脱“靠感情协调”的误区与困境。有些工作，上级没有明文规定，或者是有规定，但执行起来有难度，这时就要看地方领导和部门有没有很强的政治意识和国防观念。否则的话，就会你推我，我推你，造成很多精力都浪费在协调上。把责任和保障理顺后，该是谁的事就由谁来办，我们就不再需要为协调发愁，把主要精力集中到战备训练和自身建设上来。（韩国贤　侯永波）