国防大学教授谈军费管理:钱花得不对最要命

　　钱花得不对最要命――谈谈方兴未艾的军费管理革命

　　谁能占领资源配置效率制高点，谁就能在未来战争上赢得主动，舍此不可能实现强军目标

　　世界军费管理革命，是美国等西方国家建立完善以规划-计划-预算制度（PPBS）为主要内容的资源配置方式革命，它始于20世纪60年代，一直延续至今。这一革命对新军事革命至关重要。

　　上个世纪60年代以前的美国，一直实行传统的“基数滚动预算法”，国防预算并不是根据战略需要作出的，而是以上一年国防预算执行数和分配比例为基础确定的。在这种制度下，国防建设缺乏统一规划和协调，空军强调发展陆基洲际导弹和战略轰炸机，忽视陆军空中支援作战需要，并竭力限制海军航空兵发展，防止出现“第二空军”；海军强调发展核动力航空母舰，设想以“北极星”弹道导弹取代空军的战略导弹；陆军则反对建设战略核系统，主张重新把战略关注点集中于常规战争，努力发展固定翼飞机和直升飞机，强烈反对海军扩大陆战队，防止出现“第二陆军”。于是，各军种都在寻求自身经费和项目数量最大化。

　　这种矛盾和混乱的局面，造成巨大的资源浪费。1951年至1958年，美国军费比苏联多开支1376.8亿美元，国防建设速度却明显落后于苏联。1957年8月26日，苏联宣布洲际弹道导弹试射成功，同年10月4日又成功发射人造卫星，这极大地震撼了美国。总统肯尼迪上台后，立即责成国防部长麦克纳马拉解决军费管理效益问题。

　　麦氏毕业于哈佛大学，谙熟统计分析和科学管理理论，曾当过福特汽车公司总经理。他出任防长后立即进行一系列大刀阔斧的改革，其中最为令人瞩目的是将现代企业管理的思路和方法用于军费资源配置制度改革，推行PPBS制度。根据这一制度，军费分配不再按以往年各军种分配数额为基数对资源进行切块，而是根据国防安全需要编制远期的战略规划、中期建设计划、近期的年度预算，从而有效改变以往预算与任务分离、各军种项目重复建设的状况。

　　PPBS制度的实施极大地提高了国防费效益，被公认为世界军事预算制度的一次“革命”。麦氏任国防部长7年间，共节约1000亿美元，相当于当时一年军费开支。目前，英国、法国、日本等许多西方国家都建立了这种预算制度。

　　分析出最优效费比

　　新军事革命发生之初，PPBS制度的推行存在缺乏执行力和资源浪费严重等问题，妨碍了体系作战能力的形成。美军认识到，没有相应的资源配置方式变革，以作战理念、作战样式、编制编成等要素构成的显性军事革命难以持久。于是，从上世纪90年代中期开始，美军以强化联合作战能力的整体筹划和顶层设计为牵引，建立“联合能力集成和发展系统”，加强规划计划与体系作战能力需求的协调，在原有的规划-计划-预算体系中加进“执行”（E）环节，形成规划-计划-预算-执行制度（PPBES），进而完成PPBS适应信息化战争形态的改造。由此，PPBES制度与联合作战编制编成、信息化建设并称为驱动新军事革命的“三驾马车”。

　　建立系统化的资源配置制度是实行军事革命的先决条件。在这方面，PPBES制度具有优秀的系统整合基因。其运行的基本程序是：根据国家安全形势确定国家安全目标，根据国家安全目标制定国家军事战略，根据国家军事战略及其目标合理确定各项任务，根据任务确定各种军事力量发展的规模和结构，根据军事力量发展的规模和结构确定军费的分配，根据各种军事需求重要性的不同，确定资源优先分配的等级。这样，就把整个国防和军队建设的各个方面科学统筹起来，形成一种资源配置的系统集成。在PPBES中，只要是完成同一类任务，均须将经费统一纳入一个项目或类别中，进行分析比较和综合平衡，以决定其优先顺序和取舍。