应对变局，北约指挥结构调整三部曲

　　 美国海军“杜鲁门”号航母和挪威海军盾牌级导弹艇参加“三叉戟接点2018”军演。

　　 历时1个月的“蟒蛇2018”联合军事演习将于12月6日在波兰落下帷幕。此次军演分为实兵和指挥所演习两个阶段，重点演练军事指挥机构与政府各级机构的协同能力。北约自冷战以来规模最大的“三叉戟接点2018”联合军演于11月7日结束后，“蟒蛇2018”军演紧随其后。在这两场无缝对接的军事演习中，今年成立的大西洋联合司令部，后勤、机动和支援保障司令部以及网络行动中心牛刀初试，体现出北约军事指挥结构力求向简洁、灵活转变。北约秘书长斯托尔滕贝格曾指出：“世界局势正发生复杂变化，北约必须在战略和体制层面作出调整与改变。”斯托尔滕贝格的话，一定程度上道出了北约军事指挥结构发展演变的原因。

　　 冷战时期

　　 确立“大战型”与“威慑型”的指挥结构

　　 北约军事指挥结构随《北大西洋公约》而生，在1949年到苏联解体的40多年时间里，东西对抗此消彼长，意识形态领域明争暗夺，威慑苏联成为北约这一时期的主要任务。

　　 一是搭建军事-政治体制雏形。1949年北约设立最高政治领导机构北大西洋理事会、最高军事领导组织防务委员会及其隶属的军事委员会，兼具政治军事双重功能，涉及面广，结构完备，但因重政治轻军事倾向导致权力运行不畅、军事影响有限。更重要的是，由于缺乏可供直接指挥的军事力量，北约军事指挥结构难以向战役战术层拓展，实效性大打折扣。

　　 二是完善军事指挥结构。1950年爆发的朝鲜战争打破了西方自第一次柏林危机后的乐观心态，以此为契机，北约着手在北美-欧洲-大西洋构建全新作战指挥体制，先后成立欧洲盟军最高司令部、大西洋盟军最高司令部以及海峡盟军最高司令部，与加拿大-美国区域计划小组一起构成北约作战指挥的最高权力机构，并对部队指挥权和防区任务进行划分，将北约各成员国分散的武装力量聚合在一起。

　　 三是“古巴导弹危机”后扩充职能。1962年古巴导弹危机后，北约相继成立防务计划委员会和核防御事务委员会，旨在用核武器弥补常规力量的不足，大幅提升威慑力。这一时期，北约军事委员会还成立国际军事参谋部，进一步完善军事管理机制。至此，北约框架基本形成，之后虽有局部调整，但基本结构延续至冷战结束。

　　 冷战后

　　 从单纯集体防御转向域外干预

　　 苏联解体后，基于雅尔塔体系的两极格局瓦解，欧洲政治安全环境发生深刻变化。失去战略对手的北约，重点转向关注应对全球范围内的政治军事危机，建立以自己为中心的国际秩序。

　　 一是3份战略概念文件勾勒改革方向。北约于1991年发布《新战略概念》，对“集体防御”概念进行更明确界定；1999年发布《联盟战略概念》，明确可以在未经联合国授权情况下对防区外进行军事干预，并将决策原则从“协商一致”改为“自愿联合”；2010年发布《积极参与现代防御》战略概念，重点强调实施先发制人打击、在全球展开军事行动和加强网络战攻防能力等。3份文件在时间轴上描绘了北约从地区走向全球、从防御走向进攻的战略方向，也反映了其指挥结构以及武装力量结构的改革方向。

　　 二是指挥结构向扁平化发展。随着现代战争制胜机理和国际安全威胁的变化，北约多次大规模精简作战指挥机制，使其朝着扁平化方向发展。其思路是，对战略级司令部进行重新定位，对战区战术级指挥机构进行大规模合并，对冗余低层级作战指挥机构进行大量裁撤。2013年，北约基本构建起由盟军作战司令部和改革司令部为第一指挥层级，南北两个常设联军司令部为第二指挥层级，联合陆、海、空军司令部为第三指挥层级的作战指挥结构。该阶段北约改变过去只追求规模效应与完整结构、强调单纯防御的发展思路，更加注重实效性，不断增强在传统防区外军事干预和管控能力，并在科索沃、利比亚等多场局部战争中进行检验。

　　 未来发展

　　 军事指挥结构趋向多元，寻求功能拓展

　　 在2014年爆发的乌克兰危机中，北约延续其在伊拉克和俄格冲突中“拖泥带水”的表现，引发部分成员国的担忧，美国总统特朗普还不时抛出“北约过时论”，激起千层浪。对表当下美国最新欧洲安全战略和重回“大国竞争”的企图，北约面临如何继续加强对俄遏制和威慑、如何防止欧洲国家联合发展自主防务以及如何增强反恐处突能力等问题。通过“蟒蛇”等军演或可窥见改革端倪。

　　 一是注重海上安全。为应对所谓俄罗斯威胁，北约在第一指挥层级新建大西洋联合司令部，旨在牢牢把握大西洋航道安全，防止俄罗斯的战略挤压。

　　 二是注重后勤机动能力建设。此次“蟒蛇”军演演练重点是军事指挥机构与政府各级机构的协同能力，问题鲜明指向后勤和机动能力建设。为此，北约成立后勤、机动和支援保障司令部，着重补齐近年来“军刀出击”“波罗的海行动”“铁狼”“蟒蛇”“诺布尔跳跃”“三叉戟”等军演暴露出的跨区机动和后勤能力短板。但从“三叉戟接点2018”军演实际效果看，北约仍然存在后勤保障不到位等诸多问题。

　　 三是注重网络攻防能力建设。网络安全是全球性挑战，为此美国专门组建第10联合作战司令部——网络司令部。北约官员称，从北约近年来遭受网络攻击事件来看，不管是数量还是影响范围都处于骤增状态，为此，北约把网络防御定位为应对混合战争的重要组成部分，在2017年组建网络快速反应小组基础上成立“网络行动中心”，以期在未来作战行动中为各级司令部提供网络攻防支持，提高应对混合威胁的能力。